第二十一章 在二级和三级之间徘徊的地方政府

一

中国秦朝和汉朝都是两级政府，郡县制，大致相当于今天省县两级制。秦代史书上说是三十六郡，实际上是40个左右。到了汉代，感觉40个左右太少，每一个面积太大，不好控制，就变成100多个郡。这样，每个郡的力量都不太大，不足以对中央构成挑战。

但是，当郡级政府的数量变成100多个后，就出现了一个问题：数量太多，皇帝不好记，也不好管。

所以汉武帝把全国分为13个部，也就是13个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。不过这个刺史不是固定的地方官，而是流动的，他们的主要任务是监察地方官，防止皇帝管不过来，地方官在下面营私舞弊。所以他们的级别不高，是13个小官。汉武帝不想让他们成为大区区长。为什么呢？全国13个大区，每一个力量太大了。

然而东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱，每个郡都太小，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎么联合呢？就是把全国原来的13个大区变成13个战区，叫“州”。13个大区原来级别很低的刺史，变成大权独揽的长官州牧。我们知道，秦代设立的郡县制度，在郡一级原来就是三权分立的，军权、财权、人事权是分开的，但是州牧是集权的，因为这样才有利于集中地方权力镇压起义。这样，中国的行政体制就由郡县二级制演变为州郡县三级制了。

然而，由二级变成三级，问题一下子就出来了。全国13个州，每个州的势力都很大，所以镇压完黄巾起义，这13州本身却成了分裂的力量。东汉在13州的结构之下，很快演变成了军阀割据，进入三国时代，东汉灭亡。所以我们读三国的时候，经常会听到各种州的名字。刘备是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙坚也做过豫州牧，孙权做过荆州牧。因此，三国的军阀大都是州的长官。

三国之后是魏晋南北朝时期，统治者为了安全，就不停地把州越划越小，到了南北朝的后期，达到了200多个州，唐代则进一步达到了358个，全国是以358个州统辖1551个县。

对一个皇帝来说，一级政区300多个其实是太多了，连名字都记不过来。因此唐太宗只好把300多位州刺史的名字写在卧室屏风上，天天背诵。但是唐太宗宁肯自己如此不方便，也不愿意在州上面再加设一级，为什么呢？因为他牢牢记住了东汉后期的历史，生怕地方势力控制不住。

结果后来的皇帝没有唐太宗这样的好耐性，这358个州实在是让他们头痛，只好重复汉代的故事，在州上面新设一个级别叫“道”，40个道，但它们并不是固定的一级政府，作用只是分巡各州，也就是替中央监视各州。这种设置和汉代设置刺史的目的是一模一样的。

然而后来的历史又一次复制了东汉三国。安史之乱起来后，300多个州导致地方力量太分散，根本没法组织有效抵抗，朝廷只好在地方上把道变成一级实际的政府，叫作“方镇”，任命了一大批集军权、财权和人事权于一身的节度使，来抵抗安史叛军，两年之间，全国共设置了40多个方镇。然而安史之乱被平定后，方镇就成了州之上的一级政区，也就是“藩镇”，又回到了三级政府。结果就像唐太宗担心的那样，这些集军权、财权和人事权于一身的藩镇，最终演变成藩镇割据的分裂局面。

这给了宋朝一个深刻的教训，宋朝统治者读史，认为唐代灭亡是因为给了藩镇太大的权力，发誓绝不能让地方官集军权、财权和人事权于一身。于是设了一个省一级的政区，叫“路”，但是不设集中的路级政府，而是实行多权分立，将路一级政府的财权、人权、物资权分开，设置了彼此牵制的“帅漕宪仓”，即安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司。

然而事实证明这样也不行，四权分立，极无效率，政出多门，终日扯皮，一旦有事则相互推诿，甚至造成政府职能瘫痪。所以，终宋一代，对外御敌的能力都很弱，“敌至一州则破一州，至一县则破一县”（《宋史·文天祥传》）。这是宋代打不过辽也打不过金的一个重要原因，但是为了皇位的安全，皇帝宁肯这样，也不给地方以集权。

到了元代，情况变了，元代认为宋代地方那样太没有效率，因此一开始就把全国分为十几个省，正式建立了省级政府，而且“行省平章”是集权的，大权独揽。

为什么元代皇帝魄力这么大，不怕地方上尾大不掉呢？

因为元代是少数民族建立的。汉人建立的王朝，皇帝总担心地方官员与地方社会合作，得到地方民众的支持，运用地方资源与中央对抗。所以千方百计要把省一级政府划小，把省级长官权力限制住。 [2]

但是，元朝派到各地当省长的都是蒙古人。这些省长以异族身份来统治汉族人，朝廷不担心他们会和汉族地方势力结合起来，对中央构成威胁。所以元代的省很大，省长权力也大。

这一点上清朝也是这样。清代也是少数民族建立的，所以清代一开始就直接在全国建省，任命总督和巡抚，权力也很大。清代的总督基本上也都是满人和旗人，皇帝不担心他们和汉人团结起来对抗他。

但是夹在元和清之间的明朝就不敢这样处理了。明代是学习宋代，虽然有省一级政区，但是不设省一级主官，只设置布政使、按察使、都指挥使，让他们分别掌握财政权、司法权、军权，相互牵制。结果这样一来，又和宋代一样，导致明代在防御外敌比如蒙古、女真以及镇压大规模农民起义时就很不得力。明代后期不得不设立总督和巡抚，又一次在地方上集权，来对付农民起义和外敌入侵，但是已经晚了，镇压不力，导致亡国。

不过清代的总督和巡抚制最终也导致民国时的军阀混战，为什么呢？因为清代后期，特别是太平天国起义时期，满族统治者无法用自己的力量镇压起义，只能广泛起用汉人做总督和巡抚，天下督抚中汉人占了大部分，这样一来，督抚和地方势力就结合起来了，最后形成了分裂局面。

二

中国历史上汉人建立的王朝，秦、汉、隋、唐、宋、明，都有一个特点：一开始都是二级政府，而且坚决不愿设立面积较大或者权力统一的省级政府，但是后来因为省一级政府力量太小，地方动荡无法平定，只好下放权力，让省一级政区扩大，集权，以便有能力镇压起义，结果变成三级政府。然而地方每一次权力太大，总会导致分裂局面出现，新的王朝接受前代的教训，再一次强干弱枝。 [3] 因此汉人王朝的地方政府设计，就是在二级三级间不停地循环。只有少数民族建立的王朝，即元和清，不存在这种周期性循环。因为他们不担心省级长官和地方势力结合。 [4] 这是第一个规律。

第二个规律，也是这个大规律下面的第一个小规律，就是省一级政府集权和分权的循环。历代王朝建立之初，通常会将地方官的权力一分为三或一分为四，比如秦汉郡一级的政权就是三权分立。好处是地方官相互牵制，无法对抗中央，然而坏处是地方政府力量很弱。所以东汉本来地方分权，黄巾起义爆发后，不得不让州牧集权。结果一集权，就造成割据势力，新王朝不得不再度分权。到了宋代，分权达到极致，四权分立，结果地方上没能力抵抗外族入侵，到了元代，再度集权。就这样，在分权、集权中不断循环。

第三个规律，是朝廷总不放心地方官，喜欢派出流动的巡视组来巡视地方，然而时间长了，这些巡视员权力越来越大，就演变成固定的地方官，然后朝廷再一次不放心，再派新的中央巡视组。所以，中国历史上地方省一级官员的名字听起来都不像常设官员，都有个动词，都像是在运动中，比如刺史、行省、巡抚。

汉代刺史的“刺”是什么意思呢？就是刺探的意思，检核问事的意思。所以这个官职本意是临时派出，相当于中央巡视组。结果到了汉末，刺史之权渐重，终于演变为州牧。

唐朝300多个州，管不过来，中央于是分设诸道，在道中设诸采访使，这也是一个动态的名字，目的是分巡各州，只是起监察性的作用，帮着中央看住地方官。但是后来又都变成了节度使，形成藩镇割据。

元代各行省长官叫“行中书省事”，本来是作为战时中央代表，临时行使中央特派之事，后来变成了固定的地方官。

明代后来不得不设置巡抚，来统合地方力量。一开始，这个巡抚也是如同汉代的刺史和唐代的诸道的采访使一样，是流动的，相当于巡视员，“巡抚”全称是“巡抚××地方都察院副都御史（或佥都御史）”，就是代皇帝巡行地方的巡视组长的意思。然而到了明末，巡行渐渐变为常设，清代就直接把巡抚变成了一省的主官，明代设的布政使、按察使到了清代成了巡抚的副官。

所以中国历史政区的演变，后面体现的是皇帝对于地方官的猜疑和不信任，秦晖先生说，这也是“儒表法里”治理原则的一个体现。

三

我们看中国地图，会发现所有的省界都是弯曲的，非常不规则。为什么呢？因为划分省界的一个主要原则是“山川形便”。就是把天然的大山大河作为界线，这个很好理解。因为这样很方便，所以湖南和湖北就是以洞庭湖为界，河南与河北就是以黄河为界，山东和山西以太行山为界。

但是中国政治家划分省与省之间的界线，还有另一条原则，叫“犬牙相入”，又叫“犬牙交错”，像狗牙那样参差不齐。

这是什么意思呢？因为山川形便，对皇帝来说有不利的地方：以山川为界，经常会形成一个独立的地理单元，所谓“四塞之国”，周围都有天险，一旦宣布独立，凭险割据，就会变得很难控制。

所以皇帝就要打破大山大河的界线，把你的一块地方划给我，我的一块地方划给你。这样，你要是闹独立，你的险要地方在我这儿，我就很方便地越过天险去打你。

比如秦始皇征服岭南地区后，发现要控制这个地方很难，一个原因是很远，另一个原因是，五岭是天然的分界线，所以秦始皇就最先想出了“犬牙相入”的办法：让长沙郡一块叫桂阳县的地方越过岭南，让岭南的象郡的一部分越过岭北。有了这个地理优势，后来汉武帝才能够很容易地出兵平定南越国，让岭南地区重新统一到汉王朝中。

这个原则在元朝应用得最广泛。蒙古在征服南宋的过程中发现地理因素太重要了，经常一个关口拿不下来，一座山越不过去，征伐之路就要费很多劲。所以元代就广泛运用犬牙相入的原则，让任何一个行省都不能成为一个独立的地理单元，比如陕西行省越过了秦岭，把原来四川的一块划入陕西。这主要是为了解决四川的独立问题。四川盆地北边有秦岭，东边有巫山，关起门来自成一统，易守难攻，是天然的独立区，所以中国历史上凡是天下一乱，四川都会出现一个割据政权：两汉之际，公孙述在四川称帝；三国时期，蜀国虽然又弱又小，但是能与魏、吴鼎足而三；东晋十六国时期，这里又建立了一个成汉；到了五代，又出现前蜀、后蜀两个政权。 [5]

所以元代就一定要把秦岭以南的一大块区域划到陕西，这样，从北边出兵四川就方便了。果然，从元代之后，四川没再出现割据政权。元代行省面积和权力都很大，但没有出现过地方分裂。